Was versteht man unter Korruption?
"Korruption gibt es seit Beginn der Menschheitsgeschichte, und eben solange ist sie auch ein Problem. Korruption und allgemeiner moralischer Verfall wurden als Hauptfaktoren des Niedergangs des Römischen Reiches angesehen, während die Protestantische Reformation zu einem nicht geringen Ausmaß als Antwort auf die verschiedenen Formen der Korruption in der Katholischen Kirche, einschließlich des missbräuchlichen Ablasshandels, entstand."
Mit diesen Worten beginnt eine der besten Studien über die Korruption. Der Autor Leslie Holmes, Australier, Jahrgang 1948, Professor für Politik an der Universität Melbourne und weltweit anerkannter Experte für das interdisziplinäre Fachgebiet Korruption, hat drei Jahrzehnte über Korruption geforscht. Er hat mehrere Hundert postgraduale Studierende in Melbourne, Warschau und Bologna unterrichtet. In der ganzen Zeit wurde er durch den Australian Research Council gefördert. Sein Buch kann man gewissermaßen als sein Vermächtnis betrachten.
Der Begriff der Korruption (von lateinisch corrumpere = verderben, verunreinigen, missbrauchen, zerstören) hat sich im Lauf der Jahrhunderte verändert und variiert auch quer durch die Kulturen. Im weiten Sinn bezeichnet er jede Abweichung von der Norm, die als missbräuchlich betrachtet wird und sich in Ländern wie dem Iran häufig auf religiöse Nor-men bezieht. Heute bezieht sich der Ausdruck auf unkorrektes Verhalten im Zusammenhang mit einer öffentlichen Stellung. Was jedoch unkorrektes Verhalten darstellt, ist umstritten.
Die aktuelle Diskussion über die Definition von Korruption
Die Experten können sich nicht einigen. An einem Ende des Spektrums gibt es die weite Interpretation, der Begriff sei Geschmackssache. Am anderen Ende gibt es die juristische Auffassung, eine Handlung oder Unterlassung sei nur dann korrupt, wenn sie gegen ein Gesetz verstößt, das den Tatbestand explizit definiert. Dazwischen herrscht ein begriffliches Durcheinander. Das weltweit bindende Anti-Korruptions-Instrument ist die United Nations Convention Against Corrruption UNAC (Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption), aber die Initiatoren konnten sich auf eine Definition nicht einigen. Transparency International, die weltweit führende Nichtregierungsorganisation gegen Korruption, hat zwei Definitionen verwendet und damit Verwirrung gestiftet.
Dass der größte Korruptionsskandal bei den Vereinten Nationen, im Hauptquartier des Friedens, wie US-Präsident Kennedy sagte, aufgedeckt werden konnte, grenzt an ein Wunder. Vergleiche "Soussan, Backstabbing for Beginners".
Transparency International (kurz: TI) veröffentlicht jährlich den Corruption Perception Index CPI (dt. Korruptionsindex). Die dort verwendete Definition lautet: "der Missbrauch eines öffentlichen Amtes zur persönlichen Bereicherung"; dies ist ähnlich oder identisch mit vielen anderen Institutionen wie zum Beispiel der Weltbank. In jedem anderen Zusammenhang definiert TI Korruption als "Missbrauch einer anvertrauten Machtbefugnis zu persönlichen Bereicherung". Sie schließt leitende Angestellte privater Unternehmen ein und wird auch von Interpol bevorzugt.
Holmes hat die Gründe für die unterschiedlichen Auffassungen untersucht und kommt zum Schluss, dass alle Auffassungen problematisch sind, dass sogar der Begriff "vorherrschende Auffassung" häufig irreführend ist, weil er schlicht die "herrschende Auffassung einer Regie-rung" darstellt.
Holmes hat die Gründe für die unterschiedlichen Auffassungen untersucht und kommt zum Schluss, dass alle Auffassungen problematisch sind, dass sogar der Begriff "vorherrschende Auffassung" häufig irreführend ist, weil er schlicht die "herrschende Auffassung einer Regie-rung" darstellt.
Des Weiteren sollte nicht angenommen werden, dass lediglich wegen der Behauptung eines Regierungssprechers des Landes X "das ist keine Korruption, sondern einfach Teil unserer Kultur", die meisten Bürger dem zustimmen. [...] zeigen Umfragen, dass viele Bürger eine bestimmte Handlung sehr wohl als korrupt betrachten [...] sie empfinden sich aber als zu ohnmächtig, um sich gegen ihre Eliten zu stellen [...] Das überzeugende Gegenargument ist, dass es hinreichend "traditionelle" Korruption im Westen und keinen Mangel an "moderner" Korruption in Asien gibt. (Seite 16)
Um mehr Klarheit in Bezug auf die häufig angeführten kulturellen Unterschiede zu schaffen, hat Holmes die Einstellungen zu persönlichen Beziehungen in vier Ländern untersucht: das russische Konzept blat, das chinesische Konzept guanxi, das ursprünglich amerikanische, jetzt globalisierte Konzept des Netzwerkens und das hauptsächlich britische Konzept der Seilschaften ("old school tie").
Das russische Konzept "blat"
Der Begriff hat seine Bedeutung verändert. In der Sowjetunion (1917-1989) bezog er sich auf informelle Übereinkommen zwischen Personen, um einander durch nicht-monetären Tausch zu unterstützen, damit sie in einem System mit weit verbreiteter Knappheit an Gebrauchs- und Verbrauchsgütern zurechtkommen konnten. Beispiel: ein Bauer konnte mit einem Elektriker übereinkommen, ihn als Gegenleistung für die Neuverlegung von Kabeln in seinem Bauernhof zwei Jahre lang mit Eiern und Hühnern zu versorgen. Das ist dem Naturaltausch ähnlich, der aber nur einen Handel zwischen Personen darstellt, während beim blat noch der Aufbau von persönlichen Beziehungen, von Vertrauen und Gegenseitigkeit hinzukam. So entstanden persönliche Netzwerke und informelle Kontakte, um knappe Güter und Dienstleistungen zu erhalten und Möglichkeiten zu finden, die formalen Abläufe zu umgehen. (Seite 17)
Ein weiterer Grund, warum Bürger der UdSSR und anderer kommunistischer Gesellschaften ausgeklügelte Verfahren zur Umgehung des Systems entwickelten, war der, dass es sich um ein äußerst geschlossenes System handelte. In Übereinstimmung mit Lenins Sichtweise, dass die kommunistischen Parteien aus Personen mit dem höchsten politischen Bewusstsein bestanden (die »Avantgarde« der Gesellschaft), waren sie theoretisch in ihren Aufnahmebedingungen äußerst selektiv. Wollte man sich Aufstiegschancen im System sichern, war jedoch ein Beitritt zur Partei immer notwendig. Daher waren viele Menschen bereit, übertrieben enge Beziehungen zu anderen zu pflegen, von denen sie glaubten, dass sie ihre Karrieren unterstützen könnten. (Seite 90).
Das chinesische Konzept guanxi
Das chinesische Konzept guanxi bezeichnet ebenfalls Beziehungen, die sich zwischen Individuen oder Gruppen entwickeln und die möglicherweise langfristige wechselseitige Verpflichtungen umfassen. Auch Nichtchinesen können entweder eine Freundschaft oder eine geschäftliche Beziehung mit einer chinesischen Person aufbauen und ihr in irgendeiner Form helfen. Diese Person fühlt sich dann verpflichtet, sich in der Zukunft für die Gefälligkeit zu revanchieren, vielleicht erst viele Jahre später. Aber sie wird nicht vergessen, dass sie einem Nichtchinesen eine Gefälligkeit schuldet.
Die Idee des Netzwerkens
Die zunehmend beliebte Idee des Netzwerkens besteht im Aufbau von informellen Bindungen mit der Absicht, dass sie den Beteiligten Vorteile bringen. Wenn der Besuch einer Unternehmertagung oder einer wissenschaftlichen Konferenz letztlich die Absicht verfolgt, dort einen Kontakt zu finden und zum eigenen Vorteil zu nutzen, dann wird diese Person eher auf der Grundlage einer (möglicherweise schwach entwickelten) Beziehung beeinflusst als lediglich durch Qualifikationen. Während das wahrscheinlich die von allen vier Typen am wenigsten kritisierte Form der hier analysierten informellen Beziehungen ist, so kann man es dennoch als eine Spielart der Korruption ansehen, wenn man eine sehr weit gefasste Definition dieses Begriffs zugrunde legt. (Seit 17f)
Das britische Konzept der Seilschaften ("old school tie")
Während viele die Ansicht zurückweisen würden, dass Netzwerken irgendetwas mit Korruption gemein hat, wird das britische Konzept der »Seilschaften« weithin kritisiert. Menschen, die einander nicht einmal begegnet sein mögen, begünstigen einander lediglich aus dem Grund, dass sie eine der Eliteschulen im Vereinigten Königreich besucht haben. So besuchten etwa A, B und C eine der führenden Privatschulen (d. h. eine der besten Eliteschulen). C ist auf Arbeitssuche und ist mit B befreundet, der seinerseits A – der C überhaupt nicht kennt – dazu rät, C eine Stelle anzubieten, obwohl C nicht die für diese Stelle am besten qualifizierte Person ist. Von den vier angeführten informellen Beziehungen ist das Konzept der »Seilschaft« die am stärksten ausschließende. Wenn ein Jugendlicher keine der Eliteschulen besucht hat, dann gibt es für ihn keine Möglichkeit, in diese Insider-Gruppe einzudringen. Das ist ein wichtiger Unterschied zwischen den ersten drei Formen der Beziehungen und dieser letzten, die am deutlichsten als eine Form der Korruption eingestuft werden kann. (Seite 18)
Das Gemeinsame der vier Varianten informeller Beziehungen
Der wichtigste bei diesen vier Spielarten informeller Bindungen festzuhaltende Punkt ist der, dass sie – obwohl jede anders und kulturell bedingt ist – Gemeinsamkeiten aufweisen. Alle vier führen zur Entstehung von Insidern und Außenseitern, mit Privilegien für die Insider. Alle vier werden von einigen Mitgliedern der Gesellschaft als korrupt gesehen, wiewohl ein wesentlich höherer Anteil an Briten die »Seilschaften« als missbräuchlich betrachtet, als Chinesen guanxi kritisieren oder Amerikaner das Netzwerken infrage stellen. Kurz gesagt, kulturelle Unterschiede bestehen, sie werden jedoch häufig übertrieben.
 |
| Enge Definiton von Korruption |
Links eine Karikatur über die enge Definition. (Aus dem Buch von Holmes, Seite 16)
Akzeptiert man jedoch die weite Definition von Korruption, dann ist der Verdächtigung aller möglichen Beziehungen zwischen Menschen als korrupt Tür und Tor geöffnet. Das ist einer der Hauptgründe, warum Holmes in seiner Studie eine engere Definition der Korruption bevorzugt. (Seite 18f) Er diskutiert später den Ansatz mehrerer Autoren, zwischen schwarzer, grauer und weißer Korruption zu unterscheiden.
Warum Korruption ein Problem ist
In diesem Kapitel analysiert Holmes die vielfältigen Auswirkungen von Korruption auf Individuen, Gruppen, Organisationen und Staaten. Während viele negative Wirkungen offensichtlich sind, gilt das für manch andere weniger. Zur Verständlichkeit der Darstellung untersucht er die Wirkungen hinsichtlich der gesellschaftlichen, umweltrelevanten, ökonomischen, rechtlich-politischen, sicherheitsbezogenen und internationalen Implika-tionen getrennt, obwohl in der Realität korruptes Handeln sich häufig gleichzeitig auf verschiedene Bereiche auswirkt.
Auswirkungen auf die Gesellschaft
Holmes beginnt mit einem drastischen Beispiel negativer Auswirkungen auf die Lebens- und Arbeitsbedingungen. Die Direktorin der Anti-Korruptions-Liga Ugandas berichtete in Washington über einen Korruptionsskandal in ihrem Land, bei dem 2012 aus dem öffentlichen Pensionfonds hohe Beträge abgezweigt wurden, die bei korrekter Verwendung für eine dringend notwendige fünfzigprozentige Erhöhung der Gehälter für mehr als 30.000 Grundschullehrer oder 46.000 Polizisten oder zur Bereitstellung von nahezu 18 Millionen Dosen Anti-Malaria-Medikamenten ausgereicht hätten.
Darüber hinaus kommt für viele Entwicklungs- und Schwellenländer das Problem hinzu, dass Korruption zu verringerten Hilfsleistungen führen kann. Potenzielle Geld- oder Kreditgeber beenden ihre Hilfe oder weigern sich, weitere Mittel für Länder zur Verfügung zu stellen, in denen der Großteil dieser Ressourcen offenbar von den Eliten zum persönlichen Nutzen abgezweigt wird. Leider sind es meist die ärmsten Mitglieder der Gesellschaft, die darunter leiden.
Das Problem wird noch verschärft, wenn wachsende Ungleichheit mit größerer Armut einhergeht. Holmes bespricht eine Veröffentlichung des Internationalen Währungsfonds (IWF) aus dem Jahr 1998. In einer bahnbrechenden Studie hatten Forscher die Daten aus mehr als dreißig Ländern über einen Zeitraum von achtzehn Jahren analysiert und gezeigt, dass ein Anstieg des Korruptionsniveaus sowohl zu mehr Einkommensungleichheit (gemessen am Gini-Koeffizienten) als auch zu mehr Armut führt. Da Armut mit einem schlechteren Gesundheitszustand, sowohl physisch als auch psychisch, verbunden ist, wirkt sich Korruption unmittelbar negativ auf das Wohlbefinden der Bevölkerung aus. (Seite 33f)
Andere negativen Folgen für Gesellschaften können hier nur angedeutet werden.
- Der Vertrauensverlust in den Staat und seine Organe führt oft zu höheren Kriminalitätsraten, weil Straftaten aus Angst vor Repressalien nicht gemeldet werden.
- Menschenhandel und Internetkriminalität sind eine Domäne der organisierten Kriminalität, was ohne Absprachen mit korrupten Beamten nicht möglich ist.
- Waffenschmuggel: 2014 wurden in Bangladesh zwei Minister der Zentralregie-rung wegen Beteiligung am Waffenschmuggel zum Tod verurteilt
- Überschwemmungen, verursacht durch verbotene Baumfällungen an Flüssen, bei denen Beamte weggeschaut haben; Tausende von zerstörten Häuser, viele Todesopfer
- Bauindustrie: bestochene Bau- und Sicherheitsinspektoren wurden wegen Körperverletzung und Totschlag angeklagt. Beispiele: Ägypten 2007, 2013; China 2009: Einsturz von Schulgebäuden, der zum Tod von etwa 5.000 Schulkindern führte.
- Fehlverhalten westlicher Unternehmen: Enron, Worldcom (USA); Parmalat (Italien); Siemens, Volkswagen (Deutschland), AWB (Australien). Sie wurden wegen aktiver und passiver Bestechung angeklagt. Die Finanzkrise 2008 wurde vermutlich durch unternehmerisches Fehlverhalten mit verursacht
Das oben verkürzt Gesagte kann auf den Seiten 33 bis 39 nachgelesen werden. Die Quellen dieser Informationen werden im hervorragenden wissenschaftlichen Apparat des Buches nachgewiesen. (Seite 165 bis 185)
 |
| Eingestürtzter Wohnblock, Alexandria |
Das Foto links zeigt einen Wohnblock in Alexandria, der 2013 aufgrund von Baumängeln einstürzte, wobei 24 Personen zu Tode kamen. Das führte zu schwer-wiegenden Anschuldigungen wegen Korruption, in die auch der ägyptische Wohnungsbauminister verwickelt war. (Aus dem Buch von Holmes Seite 37)
Auswirkungen auf Umwelt und Wirtschaft
Die Auswirkungen der Korruption auf die Gesellschaft musste ausführlicher behandelt werden, weil diese direkten Folgen für menschliche Schicksale meist wenig beachtet werden. Die nun folgenden Betrachtungen können zusammengefasst werden, weil sie in der Öffentlichkeit besser bekannt sind.
Ein Sonderbüro der Vereinten Nationen, das UNODC, überwacht weltweit die Korruption im Umweltbereich. Darunter fallen Unterschlagung bei der Umsetzung von Umweltprogram-men, illegale Einflussnahme auf die Vergabe von Lizenzen und Genehmigungen zur Ausbeutung natürlicher Ressourcen, sowie Bestechung von Beamten. Betroffen sind Forstwirtschaft, Erdölförderung, Handel mit gefährdeten Arten, Entsorgung von Giftmüll, illegales Abholzen (Brasilien, Indonesien, Russland).
Das UNODC überwacht ebenfalls weltweit die Wirtschaftskriminalität. Darunter fällt vor allem das "Beschleunigungsgeld", speed money, das an Beamte gezahlt wird, um die Erteilung von Genehmigungen zu beschleunigen. Der erste Anti-Korruptions-Bericht der EU von 2014 stellte fest, dass Korruption die EU-Staaten jährlich 120 Mrd. € kostet. Bulgarien, Rumänien und Tschechien mussten Kürzungen von EU-Mitteln hinnehmen. Bulgarien und Rumänien durften dem Schengener Abkommen wegen des Wegfalls der stationärem Grenz-kontrollen nicht beitreten. Der Generalsekretär des Europarats sagte 2013: "Korruption ist die größte Bedrohung des heutigen Europa." (Seite 46ff)
Die empfindlichste Auswirkung der Korruption auf die Sicherheit ist die, dass der Staat seine Bürger nicht mehr schützen kann. In den 1990er Jahren haben Russland und die Ukraine nukleares Material und eine Vielzahl von Waffentypen an die organisierte Kriminalität und an Terrorgruppen verkauft. In den USA wurde ein Senator aus Kalifornien verurteilt, weil er zusammen mit einer in den USA ansässigen chinesischen kriminellen Organisation Waffen an islamische Rebellengruppen auf den Philippinen verkauft hatte. Nach Angaben des FBI bestand das Bestechungsgeld des Senators aus Spenden für seine Wahlkampagne. Er soll geplant haben, seine illegalen Handelsaktivitäten nach Afrika auszuweiten.
Das UNODC überwacht ebenfalls weltweit die Wirtschaftskriminalität. Darunter fällt vor allem das "Beschleunigungsgeld", speed money, das an Beamte gezahlt wird, um die Erteilung von Genehmigungen zu beschleunigen. Der erste Anti-Korruptions-Bericht der EU von 2014 stellte fest, dass Korruption die EU-Staaten jährlich 120 Mrd. € kostet. Bulgarien, Rumänien und Tschechien mussten Kürzungen von EU-Mitteln hinnehmen. Bulgarien und Rumänien durften dem Schengener Abkommen wegen des Wegfalls der stationärem Grenz-kontrollen nicht beitreten. Der Generalsekretär des Europarats sagte 2013: "Korruption ist die größte Bedrohung des heutigen Europa." (Seite 46ff)
Auswirkungen auf das politische und rechtliche System
Auf der ganzen Welt ist eine Form der Begünstigung verbreitet, die "pork-barreling" genannt wird, (dt. etwa das Einpökeln von Schweinefleisch), bei dem Abgeordnete einer bestimmten Wählerschaft in unangemessener Weise Mittel zukommen lassen oder versprechen, um sich ihre Unterstützung bei Wahlen zu sichern. Der Grund dafür liegt auch beim ungelösten Problem der korruptionsfreien Finanzierung politischer Parteien. Die Europäer werden sich an den "Kohlgate-Skandal" von 1999 erinnern, bei dem der Ehrenvorsitzende der Christlich Demokratischen Union Deutschlands (CDU), Helmut Kohl, beschuldigt wurde, in die korrupte Annahme und Verteilung gesetzwidriger Gelder für seine Partei während seiner Amtszeit als Kanzler (1982–1998) verwickelt gewesen zu sein. Die CDU wurde schließlich der Korruption für schuldig befunden und der Präsident des Bundestages verurteilte die Partei zu einer Strafe von 50 Millionen Mark (rund 25 Millionen Euro).
 |
| Stimmenkauf |
Korruption kann den Wettbewerb im Wahlkampf untergraben, Ungleichheiten zwischen politischen Parteien verstärken und ihre Wettbewerbsfähigkeit reduzieren. Wahlbetrug und Absurditäten nehmen viele Formen an; die zwei häufigsten sind Wahlmanipulationen und Stimmenkauf. (Foto links: Stimmenkauf aus Holmes Seite 46)
Eine Erhebung in sechs Ländern über die Zusammenhänge zwischen Parteienfinanzierung und Korruption, die Holmes von 2004 bis 2006 durchführte, zeigte, dass zwischen 14 Prozent (Deutschland) und 35 Prozent (Frankreich) der Wähler – die Zahlen für Bulgarien, Italien, Polen und Russland liegen um die 25 Prozent – in einem Wahlkampf zwischen zwei Personen eher für einen dynamischen, aber korrupten Kandidaten stimmen würden, der den Ruf eines "Machers" hat, als für einen "kleinmütig-sauberen", aber ineffektiven Kandidaten.
Auswirkungen auf die Sicherheit
Die empfindlichste Auswirkung der Korruption auf die Sicherheit ist die, dass der Staat seine Bürger nicht mehr schützen kann. In den 1990er Jahren haben Russland und die Ukraine nukleares Material und eine Vielzahl von Waffentypen an die organisierte Kriminalität und an Terrorgruppen verkauft. In den USA wurde ein Senator aus Kalifornien verurteilt, weil er zusammen mit einer in den USA ansässigen chinesischen kriminellen Organisation Waffen an islamische Rebellengruppen auf den Philippinen verkauft hatte. Nach Angaben des FBI bestand das Bestechungsgeld des Senators aus Spenden für seine Wahlkampagne. Er soll geplant haben, seine illegalen Handelsaktivitäten nach Afrika auszuweiten.
Eine Reihe westlicher Unternehmen wurde beschuldigt, hohe Bestechungsgelder an ausländische Regierungsbeamte gezahlt zu haben, um sich Aufträge zum Kauf von Militär-gütern zu sichern. Es sind also nicht nur Einzelpersonen und kriminelle Organisationen, die durch Korruption in dieses potenziell tödliche Geschäft verwickelt sind.
Auswirkung auf die internationalen Beziehungen
Der internationale Handel mit Drogen, Menschen und menschlichen Organen ist auf die Bestechung von Zollbeamten, Polizisten und anderen Staatsdienern angewiesen. Das wurde bereits erwähnt. In internationalen Beziehungen herrscht ein Pragmatismus vor. Hohe Korruptionsraten in Ländern, die Erdöl oder nukleare Waffen besitzen, werden von weniger korrupten Ländern toleriert. Gelegentlich wird die Korruption eines anderen Landes so untragbar, dass einige Länder dagegen etwas unternehmen.
Ein klassischer Fall war der Magnitzky Act, der 2012 von den USA beschlossen wurde. Er verhängte Visasperren und das Einfrieren der Bankguthaben von russischen Beamten, die verdächtigt wurden, am Tod des russischen Wirtschaftsprüfers Sergei Magnitsky beteiligt gewesen zu sein. Magnitzky war Berater bei der amerikanischen Anwaltsfirma Firestone Duncan, die in Moskau vertreten ist. In ihrem Auftrag untersuchte er 2008 einen 230 Mio Dollar Steuerbetrug beim russischen Innenministerium. Er wurde selber des Steuerbetrugs angeklagt und 11 Monate in Untersuchungshaft genommen, bekam dort Gallensteine, eine Entzündung der Gallenblase und der Bauchspeicheldrüse. Ihm wurde angemessene medizinische Behandlung verweigert, Besuch von Familien und Anwaltskollegen verboten. Er soll gefoltert worden sein und starb am 16. November 2009, acht Tage, bevor er hätte entlassen werden müssen, weil kein Gerichtsverfahren gegen ihn angesetzt wurde. Der Fall erregte damals internationales Aufsehen. Die Hintergründe, wie sie aus den angegebenen Links hervorgehen, sind interessant.
siehe auch International sanctions during the Ukrainian crisis
Ein anderer klassischer Fall ist der FIFA - Skandal 2014, bei dem das FBI die Korruption bei der Vergabe der Fußball-WM 2018 untersuchte. Nach Abschluss der Untersuchung wurden am 27. Mai 2015 sieben hohe Fußballfunktionäre in Zürich verhaftet, vor Gericht gestellt und verurteilt. Darüber hat Ken Bensinger 2018, passend zur WM in Russland, ein Buch geschrieben: "Rote Karte: die FIFA und der Sturz der mächtigsten Männer im Sport."
Bensingers Buch wird auf einem meiner Blogs besprochen.
Köln, April 2020